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公海治理的“巴厘路线图”

上两周,悄无声息地,在纽约联合国总部开完了一个会期两年的一个会议,会议的全称是:对于在海洋法公约下针对国家管辖以外海域(也就是通常所称的“公海”)的生物多样性的养护和可持续利用的法律文书的谈判的第四次预备会(4th Session of the Preparatory Committee on the International Legally Binding Instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea for the Conservation and Sustainable Use of Marine Biodiversity Beyond Areas of National Jurisdiction,简称 BBNJ-ILBI-PrepCom4)。 

如图所示,因为联合国在联大下的工作组讨论了十年后觉得需要在海洋法公约下设立一个新的条约来管理公海生物多样性的保护和利用,新的条约需要政府间开展正式的谈判,而这个预备会就是为正式的条约谈判来做准备的。刚刚结束的这个会议是这两年的最后一次预备会。会议按照既定的授权,通过了递交给联合国大会(UNGA)的建议,其中包括建议启动针对此文书的正式政府间谈判,也包括了针对此文书内容上的的相关建议。

除了名字有点长,听上去没什么大不了的,但实际上却是一个非常重要的进程。2013年创绿中心在博客上翻译了一篇《经济学人》的文章,分析了公海治理的挑战以及这一未来协定(法律文书)的重要性。我国海洋局海洋发展战略研究所对这一进程的评价是“是现阶段国际法和海洋领域最受关注、最为重要的立法进程,也是新时期对海洋新资源、海洋活动方式和海洋空间管理的建章立制,攸关全球海洋权益的分配和海洋秩序的调整。”而热衷于海洋公益事业的理查德布兰森和影帝小李子则直接称这一进程的结果将会是“海洋的《巴黎协定》”。

 

如果说未来的这个法律文书真的可以比作是海洋治理的巴黎协定,按照气候变化进程的坐标系,BBNJ目前走到了哪里呢?一定不是在92年里约峰会了,因为全球海洋治理的“宪法”—《联合国海洋法公约》已经通过并且生效了;应该也不是在97年的京都了,因为在《海洋法公约》和其他国际框架下,已经诞生了对于海洋的一系列全球的和区域的针对不同活动的规制工具,如下图,非常碎片化。

 

(来源:经济学人)

如果严格比照气候变化进程的的时间轴,BBNJ可能差不多还处于相当于在《巴厘路线图》的位置。嗯?是不是已经不记得啥是《巴厘路线图》了?就是在2007年联合国气候变化框架公约的第十三次缔约方大会上通过的两年谈判计划,计划在2009年哥本哈根的缔约方大会(这个大概有印象吧?)通过接续京都议定书第一承诺期的气候行动计划,目标是把所有国家的气候行动纳入其中。认为BBNJ目前的进展类似于《巴厘路线图》的理由大概有这么几个:

未来的法律文书的所包含的主要内容基本已经确定。就像《巴厘路线图》所包括的减缓、适应、技术、资金四个“车轮”,BBNJ的法律文书的主要内容确立于2011BBNJ工作组会议通过的四个“基本元素”,其中包括:公海生物遗传资源利用的利益共享、海洋区划管理工具、能力建设和技术转让、环境影响评价。

 

求同存异的推进方式。巴厘路线图的“双轨制”既保留了发达国家和发展中国家的区分,但又把发展中国家和美国的气候行动纳入了一条谈判轨道。本次BBNJ预备会给联大提出的建议中包含了两个部分,一部分是已经达成共识的部分,另一部分是尚存分歧的部分。实际上这种方式有点像企业管理决策过程中的头脑风暴环节,先把想法的合集做出来,要做决定的时候再找交集。

 

开启谈判的建议。就像巴厘路线图开启了为期两年的谈判进程,计划在2009年的哥本哈根气候大会上通过接续京都议定书第一承诺期的协定。本次BBNJ预备会给联大提交的建议也明确表达了大多数国家希望召开正式的针对条约文本的政府间谈判的意愿。尽管没有提出明确的日程表,但是相信在大部分国家的支持下,本届联大很有可能会决定在明年就开启正式谈判。

和巴厘路线图一样,本次会议的结果看上去似乎谈判正在步入正轨,而实际上未来风险重重,前途未卜。与会各方不仅利益不同,价值观各异,对于谈判结果的期望也大不相同。发展中国家期望可以获得深海基因资源开发的技术和培训,以及相关产业的利益分享(类似于国际海底矿产开发的制度,创绿在之前的一篇博客中分析过),一些发达国家希望可以推进包括海洋保护区在内的区划保护制度,还有国家希望一切照旧(例如冰岛和俄罗斯),以至于在最后通过的建议文本把建议在2018年启动谈判的文字都删除了。如果各方的期望不在后续的谈判中不断调整,发生哥本哈根式的崩溃也是有可能的。

 

说句实话,把目前的BBNJ的成果比作是巴厘路线图还是稍显乐观了。至少后京都气候谈判中各方都知道自己在说什么,对方在说什么。虽然会经常发明新的专有名词,但是这些概念都是明确的啊。在去年3月参加BBNJ第一次准备会的时候,笔者发现与会国家在一些要谈判的基本概念上都无法达成一致。要知道,第一次准备会之前,各国已经在联大下特设的这个BBNJ工作组谈了十年!十年的成果基本上就是明确了那四个主要元素,以及法律上要把这个协定放在《联合国海洋法公约》下而不是别的进程(例如《生物多样性公约》)下。而在上周结束的会议上,仍然很多国家认为现在讨论专有术语的定义依然为时过早(premature)!

 

好在BBNJ的进程受到的关注和支持越来越多。今年6月在世界海洋日这一周,联合国举办了第一次海洋大会,主要是针对2030年可持续发展目标之十四:保护和可持续利用海洋和海洋资源聚集能量。美国发起的“我们的海洋”会议今年将在马耳他举办第四届。而私营部门主导的《经济学人》海洋峰会也连续举办了数年。因此,除了相关政府部门的技术官员在会议室里讨论BBNJ的问题,政界高层和企业界之间也有很多机会讨论相关的问题。希望这些周边外交活动也能帮助BBNJ这一进程凝聚共识。而那些技术官员,除了在BBNJ的会议,也会在各种海洋相关的的政府间会议相见,希望他们也能利用那些机会,包括一起喝酒的机会充分交流,以便在即将开启的BBNJ法律文书的正式谈判中更加有效率地工作。

 

说实话,在后方看看Earth Negotiation Bulletin感受不到谈判现场的硝烟,也感受不到这个会议成果到底算不算好。最后只好看看环保组织的合影,从众人的表情上来判断了。

 

看出了啥?

 

陈冀俍

2017年7月26日 

 

背景信息:关于公海:

 

又称国际水域或国家管辖外海域,是指非属于任何一个国家领海的海域。

1982年《联合国海洋法公约》对于国家对海域管辖的划分:

全球面积的百分之七十一被海洋覆盖,公海占其中的百分之六十左右。

根据1958年《公海公约》第二条规定,公海对各国一律开放,任何国家不得有效主张公海任何部分属其主权范围。而“公海自由”,对沿海国及非沿海国而言,包括

  • 航行自由;
  • 飞越自由;
  • 铺设海底电缆与管线之自由;
  • 建造国际法所容许的人工岛屿和其他设施的自由;
  • 捕鱼自由;
  • 科学研究自由。
  • (没有杀人的自由)-_-

 

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