财新传媒
位置:博客 > 创绿研究院 > 韩国打击非法捕鱼改革观察:从仁成7号到洪金707

韩国打击非法捕鱼改革观察:从仁成7号到洪金707

今年的南极海洋生物资源养护委员会(CCAMLR)年会上,南极与南大洋环境NGO代表团向会议递交了一份文件,建议CCAMLR把韩国渔船洪金(Hungjin音译)707号列入“三无(IUU,即非法的不汇报的且不受管制的)渔船”的名单,或者要求韩国政府撤回该船今年在CCAMLR海域的捕捞申请。看到文件题目的时候,我的第一反应是环境NGO和支持严格保护的国家又要与韩国打一场口水仗了。因为我清楚地记得2012年第一次参加CCAMLR会议的时候就是这样:会还没开就把不法渔船拎出来,准备在会上吊打。而当时处于风口浪尖的是另几条韩国渔船。

 

2011年,韩国渔船仁成7号在CCAMLR公约区域的小型研究单元(SSRU5842E区的明知故犯,捕捞犬牙鱼超过捕捞限额339%,非法渔获估值71万美元。韩国发现后仅仅是处以1300美元的罚款,禁止其远洋捕鱼30天,船长的执照也扣留了30天。在2011年的CCAMLR年会上,许多国家认为韩国对如此严重的非法捕捞处理不力,执行与履约常务委员会SCIC建议把该船列入三无渔船的名单,但是当年韩国很强硬地一票否决了这个提议(不过也作出了让步,撤回三艘渔船在公约区的捕捞申请)。

antarctica-toothfish

1:南极犬牙鱼

2012年的年会上除了对仁成7号问题的继续讨论,还针对多艘韩国渔船(仁成27号和22号)2009-2011年在 58.4.158.4.248.6区(渔区号对应的位置见图2)的不正常的捕捞效率(Catch Per Unit Effort 每单位努力的渔获)进行了讨论,认为有谎报数据的嫌疑(汇报的捕捞效率过高)。会议报告上体现了激烈的讨论,韩国始终以自己国内的渔业法规正在修订为理由进行拖延,并承诺对不正常的数据进行调查,欧美国家揪着问题不放,但是因为CCAMLR决策需要协商一致,也就是一票否决,这个事情还是不了了之。我自己当时没有在SCIC的会上,但是记得同事们严肃地讨论这件事。印象最深刻的是当年海洋保护区的提案第一次被拿到CCAMLR委员会上讨论,本来NGO以为韩国作为一个捕鱼量居前的国家,会非常反对建立保护区,但是韩国在海洋保护区的讨论中表示了支持的态度,我们分析很有可能真是在非法捕鱼的问题上被打得太狼狈了,在保护区上只能松一松了。

 

事实上,韩国在非法捕鱼的问题上是老大难了。CCAMLR公约区内的非法捕捞只是其远洋渔业中非法行为的一部分,所以韩国一直是环保组织的众矢之的。自2010年,环境正义基金会(EJF)搜集了大量韩国在西非的非法捕鱼行为,导致欧盟对韩国发出了可能进行进口限制的警告。同时环境正义基金会也在西非使用遥感技术帮助相关国家监控自己的海域,同时提高市场的透明度,避免非法的渔获进入市场。

antarctica-toothfish map

2 巴塔哥尼亚犬牙鱼和南极犬牙鱼的分布

 

因为会议讨论无果,2013年美国和欧盟针对此事采取了单边行动。2013110日,美国告知韩国他们已经被列入“有船只参与三无渔业的国家”名单。欧盟也把韩国列为“初步的三无渔业国家”,这意味着韩国水产品出口美国和欧洲将遇到很大的障碍。韩国果然对这一举动做出了反应。从20135月开始,韩国外交部和海洋与渔业部针对自己的《远洋渔业发展法》的修订与美国开展了紧锣密鼓的磋商。当年730日修订完成后双方也针对具体的实施进行了密切的讨论,其中包括该法案的实施细则和关于港口国视察的“红头文件”。

 

修订完成的远洋渔业发展法把三无捕鱼作为一种犯罪行为来处理,提升了对其的罚款和惩罚的力度。违法行为包括无证捕捞、在禁渔区捕捞或者捕捞禁捕物种、无配额或者超配额捕捞、使用禁止的或者未授权的渔具捕捞、违反区域与也组织规则、转运三无渔船的货物、隐藏或者修改航迹、捕捞规定尺寸以下的渔获等等。这些违法行为将导致三年以下的徒刑或渔获价值三倍以下的罚款。渔获、产品、船只、渔具都可能被没收。船员的执照可能被扣留或者取缔。不正当获取捕捞许可或者屡次超额捕捞可能导致暂停捕鱼六个月的处罚。捕捞证书发放需要先检查非法捕鱼的记录和船只监控系统(VMS,记录和汇报船只航迹的系统)的记录。VMS如果坏了捕捞证书就不能发放。截至20147月,韩国驳回了41条渔船的捕捞许可的申请,因为这些渔船与三无渔业的关联。20143月,韩国在釜山建立了渔业监督中心,该中心的主要工作是监督公海上渔船的行动、维护VMS的数据记录、并支持VMS数据在发放捕捞许可程序中的审核。

 

韩国还制订了《针对三无渔业的国家行动计划》,并不断修改《远洋渔业发展法》。同时与关注三无渔业的非政府组织合作(特别在西非),并与国际社会更紧密合作来解决自己远洋渔业中的这个问题。

 

2014年,仁成7号被迫在南美洲的海上飘荡了九个月不能进港,食物、燃油完全依靠过往船只补给。媒体报道船上的30名船员已经苦不堪言。无法进港的原因是其在阿根廷专属经济区内无证捕鱼的证据确凿,韩国因此拒绝发放码头卸货所必须的捕捞证书。当时韩国国内有一些批评的声音说政府把外国的关切看得比本国公民的福利还重要,而韩国政府的回应是:“这种批评没有根据,是船东渔业公司的违法行为绑架了自己的船员并置他们于险境。”

 

IMG_256

3 201410月,仁成3号装着60吨非法渔获返回釜山港,被绿色和平刷上了“非法”的标识。

 

韩国政府在努力改进自身管理的同时也修正了与非政府组织的关系。曾经追打把韩国政府的非政府组织变成了远洋渔业管理改革的伙伴。20146月,韩国政府与在非洲把自己搞得身败名裂的“境外反韩势力”环境正义基金会签署了备忘录,合作共同打击三无捕鱼活动。

 

韩国针对仁成25号和222009-2011年在CCAMLR海域捕捞的情况调查的结果核实了三艘船非法捕捞的行为。尽管这些行为发生在新法生效之前,韩国依然对这三艘船采取了严厉的惩罚措施,包括行政罚款,两位船长的执照被扣留,一位船长的执照被撤销。禁止仁成公司的渔船进入CCAMLR公约区捕鱼直至2024年。仁成7号随后就报废处理了。

 

韩国的这些修正自己在CCAMLR的违规行为的积极的举动得到了美国和欧盟的认可,终于把韩国从黑名单上拿了下来。所以我记得2014年的年会上韩国已经没有那种过街老鼠的感觉了。代表团的组成部分中来自于捕鱼企业的代表数量也有所减少。而今年(2016年)的韩国代表团里面几乎全是政府部门科研单位的人,有一位行业协会的代表就算代表渔业企业了,不像201213年时候还有很多仁成实业公司这样企业的代表在代表团中。此外,韩国代表团中还有一位本土环境保护组织韩国环境运动联盟的代表。

 

今年会上讨论的洪金707号的情况是这样的:这条船在2014年就被发现其从2013831日到1023日在41区内阿根廷专属经济区的犬牙鱼的汇报捕捞量和上岸的捕捞量之间中出现了30吨左右的差距,而且该船无法提供有力的说明,韩国因此拒绝认证该船的犬牙鱼捕捞文件(DCD),同时对船东处以罚款,扣留其捕捞许可,渔获弃海销毁。

 

韩国政府对该船处以与仁成公司类似的处罚:今后三年内禁止在CCAMLR公约区域内捕鱼。但是洪金公司根据本国2013年法律中“三次违规禁止捕鱼60天”的条款上诉,要求取消3年的禁令。这一申诉得到了支持。韩国政府的海洋与渔业部目前还在继续向法庭上诉的过程中,但是时间已经到了要向CCAMLR申报下一个渔季的渔船捕捞申请的时候,必须把提交申请的渔船报告给CCAMLR,其中就包括洪金707号。

 

所以在本次会议上,面对环保组织和其他国家要求把洪金707号纳入三无渔船名单或者暂时取消其捕鱼资格的要求,韩国代表团压根就没准备反驳,而是希望从国际社会获得更多法律上的支持,帮助其在国内法庭上的诉讼过程。外来的压力越大越好!现在回想起2012年开会时韩国人战战兢兢的样子,简直恍若隔世。

 

中国也是渔业大国,渔船违法的事件是难免会发生的。涉外的渔船违法事件特别是渔业纠纷,对政府管理来说确实是提出了新的挑战。整体而言,我国的渔业在公海区域渔业组织管控下的作业违法行为很少,但是在我国的外海(例如我国专属经济区外的邻国国海域,或者我国与邻国有渔业协定的区域)以及过洋性(例如在非洲和南美国家的专属经济区)渔业中,渔业纠纷发生较多。其中不少情况确实是中国渔船违法导致的。在这种情况下,中国政府面临着一种两难的境地,如果承认违法行为,让外国法院依法审判我国渔民,会像韩国一样受到媒体的质问:“是不是把国家脸面置于自己公民利益之上?”但是如果拒绝承认违法行为,袒护违法行为,那国家在国际上的声望和信誉就会下降,损害自己长期的利益。现实中,我国常用的方法就是通过外交途径先把人捞回来,然后尽量低调息事宁人,不去细究对错。

 

韩国在三无渔业问题上的转变,为这种困境提供了一种解决的思路。在遇到企业违法的情况下,政府之间并不必然是敌人,也可以是团结在一起保护市场的秩序的战友。执法的对象不是违法的渔船或是其所在国家,而是违法现象本身。也就是说,既要团结起来依据规则惩罚违法行为,但是也要意识到对于资源和规则约束下生计渔业的困境,通过国内的政策尽可能予以支持(前提是正确区分生计渔业与工业渔业,生计渔业在道义上比工业渔业更重要。额,这是另一个大问题了……)。

 

韩国的转变有几个出发点,第一,从经济上看,出口对其水产行业而言非常重要,韩国是在欧美设置贸易壁垒的威胁下才开始转变的;第二,从政治上看,韩国也一直致力于成为一个有国际政治影响力的国家,这从其军事、科研的硬发展和它在全球治理(南极,气候变化)中的积极参与可以看出来。中国在这两点上与韩国有相似性,除了中国在政治经济体量上、以及对全球治理的重要性都远远超过韩国。所以国际形象,以及贡献于作为公共物品全球市场秩序,对中国而言更加重要。韩国的具体政策是不是可以照搬需要具体问题具体分析,但是可以学习这种政府作为裁判员、市场规制者的工作思维,这种思维本来也是我国建立市场经济制度的关键内容之一。

 

韩国是小国,也是美国的盟国,彼此之间有较好的信任感。从结果来看,欧盟和美国也是就事论事,问题解决了就不再追究了。在中国所遇到的渔业纠纷中,与不同国家的信任程度也不一样,而且特别对邻国的信任感由于历史原因不是特别强。在这种情况下,国家政府部门之间基于平等对话、事实真相和既定规则办事,尽可能透明公平地解决问题,也有助于平息民族主义情绪,建立国家之间的互信。

 

 

                                                                                                                                                                    陈冀俍

                                                                                                                                                  2016年10月25日 于 霍巴特


关于非法捕鱼的补充阅读:

蓝色沙漠中的猎人  《三联生活周刊》

http://www.weidu8.net/wx/562024

南大洋上的追捕     守望南极微信

http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzA5MjQxMDgyMA==&mid=209758189&idx=1&sn=d6e34ad31821a764e17f2d637309d330&mpshare=1&scene=5&srcid=1025Arxg8ZYqXKlMccZX7eBe#rd

为了海洋不休奋斗    海洋守护者微信

http://mp.weixin.qq.com/s?src=3×tamp=1477348367&ver=1&signature=rfQyUpe*VyMy3ShNYWJ6voZC9Xj3QGKW8anGTjUMNj9KTSrQTDBKtZwhin5m*89W0x6cQHOpZ-G4Umr2YFihbBk2gaxD8YuuXgEIXJhN2bcTMQv5id64V8I5lKau1GxpjSy-ySaVaiAQkctIckqzwQ==

如何看中国渔船在阿根廷专属经济区被击沉事件  创绿博客

http://ghub.blog.caixin.com/archives/144029

非洲观察 | 中国远洋渔船在非洲摊上大事了

http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1284082 

 


 

参考资料

http://www.koreatimes.co.kr/www/news/biz/2014/08/127_162103.html

CCAMLR2011121314年年会报告

http://www.fisheries.noaa.gov/ia/iuu/msra_page/2015noaareptcongress.pdf

 

 



推荐 12