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译者按:这是《经济学人》发布于2014222日的社论,作为其海洋峰会的铺垫。本文对公海治理的问题,可能的解决方案,目前的进展做了一个综述。创绿中心的南极海洋项目致力于推动在南极的海域建立海洋保护区,南大洋也是属于公海,只是不在联合国而在南极条约的管辖范围内。南极的海洋保护不能脱离全球公海治理的大背景,同时,南极海洋保护的既有经验也可以贡献于目前全球公海治理改革的进程。

 

 

公海治理:在水深处

人类的行为伤害着公海。现在海洋开始逆袭了。

 

大约有30亿人住在距离海岸线160公里的范围内,当人们潮水般涌向沿海城市,这个数字可能在下个十年会翻倍。海洋每年为人类提供价值三万亿美元的产品和服务以及无可计量的生态系统服务。没有海洋就没有生命,但是现在海洋对人类来说更是前所未有地重要。

 

在公海的海床的采矿活动即将开始,这片海域是在海岸线200海里以内的由国家管辖的专属经济区以外的的海洋。目前已经发放了十九份探采牌照。北冰洋上已经出现了夏季新航道。海洋生物的基因资源照亮了制药业的利润前景:相关的专利以每年12%的速度在增长。一项研究发现来自海洋的基因物质具有抗癌性的可能性要比陆源基因物质高出一百倍。

 

但是这些发展与人类活动在陆地和海上给地球带来的改变相比是微不足道的。从见证北极夏季海冰的消融,四处扩散的缺氧死亡区,到珊瑚礁的死亡,人们早就发现人类活动在伤害着海洋。现在,这些损害的影响正在岸上显露出来。

 

泰国就是一个鲜活的例子。在1990年代,泰国为了建设养虾场清理了沿海的红树林沼泽。当2011年海上风暴来袭时,由于失去了红树林的缓冲,洪水灌入工业核心地带,造成数十亿计的损失。

 

更严重的问题是全球各地渔业资源管理的失灵。大约有三十亿人从鱼类获得百分之五十的蛋白质,使之成为超过牛肉的蛋白质来源。但是现在有一个恶性循环:渔业资源越是退化,渔民就越是积极地争夺剩下的存量。据粮农组织所言,有三分之一的渔场被过度捕捞,也有人说这个比例是一半(见上表)。一项研究认为大型捕食类鱼类,包括金枪鱼,旗鱼和大马林鱼自1950年以来已经被捞掉了90%。如果当年渔业能得到很好的管控,人们现在就能吃得更好。

 

森林通常被称为地球的肺,但是这个称号对海洋更加合适。海洋提供了地球一半的氧气量,这主要是通过藻类和其他生物的光合作用实现的。但是根据即将发布(现已发布)的政府间气候变化专门委员会(IPCC:为政府提供关于气候变化的建议的科学家组织)的报告,在北太平洋,印度洋和北大西洋,叶绿素(就是帮助产生氧气的物质)的含量下降了9-12%

 

气候变化可能就是原因。目前,海洋正在帮助缓和全球变暖的影响,不过这不一定会持续很长时间(参见另一篇文章)。温暖的水向上流动,所以海洋温度的上升可能会加大较热的水层和较冷的水层之间的温差,而中间的混合层则会变薄。这样会减少海藻生长所需要的营养,并且随之减少叶绿素的含量。海洋中这样的变化就可能导致产氧量的减少。这可不是什么好消息,虽然现在科学家还在讨论这种后果发生的可能性。世界虽然不会就这么憋死,但是产氧量降低的同时二氧化碳的含量必然上升,这又会反馈到气候变化中去。简而言之,这几十年来对海洋的伤害开始影响到陆地的环境了。

 

被预言的悲剧

 

海洋是“公地悲剧”的典型例子:个体使用者的过度使用导致共有资产退化,从而使个体使用者自身的长期利益受损。几十年来科学家不断警告欧盟的捕捞限额设得太高,同时几十年来渔业的游说集团则说服了政治家无视这些警告。现在,所有人早就知道可能会发生的终于发生了,四分之三的欧洲海域的渔场发生了过度捕捞,其中不少种群几近崩溃。

 

这种悲剧的显著特点就是造成损害的人没有承担损害的全部成本。这在渔业是最明显的。不仅如此,外来物种随着人类活动在世界各地传播,其中对海洋的伤害每年超过一千亿美元。农夫把过量的肥料倒入河流,这些肥料顺着河流流入大海,海上的蓝藻遇到这些养料就会疯长,含氧量随之下降,其他海洋生物就会窒息。2008年,在世界的各大洋上出现了超过400个这样的死亡区。二氧化碳溶解于海水中,产生了碳酸。在此作用下,海洋的酸度自工业革命以来上升了四分之一。在2012年,科学家在南大洋发现有一种海蜗牛的贝壳已经被部分溶解。

 

有时候可以通过分配私有产权来保护公地,因为这样可以让使用者更加在意这块区域的长期健康。这在沿岸国和岛国的专属经济区得到了尝试。但是这没有在公海得到应用。根据国际法,公海的渔业是对所有人开放的,而矿产则属于“人类共同遗产”。在这里,国际规则和机构的大杂烩决定着这些公共水域的情况。

 

公海并不是毫无治理。几乎所有国家都批准了《联合国海洋法公约》(UNCLOS)。据1980年代的海洋法公约的主席提米.考所言,这就是“海洋的宪法”。其为从军事行动,领土争议(例如南中国海的争议)到 航运,深海矿业和渔业活动制定了规则、虽然其仅仅在1994年才正式生效,但是其包含了几世纪以来的海关法,其中包括海上自由,也就是说公海对所有人开放。联合国海洋法公约花费了几十年的谈判,现在是神圣不可侵犯的。即使美国拒绝签署此项公约,它也遵守其条款。

机构的大杂烩

 

 

但是UNCLOS有严重的缺陷:它对于养护和环境的条款很弱。因为它是在1970年代谈判的,在那个时代这样的议题几乎不被考虑。而且它也没有执行或惩罚的效力。美国的拒签让问题更加糟糕:虽然它自己的行为遵照海洋法公约,但是他很难去推动别的国家来效法他。

 

为了监督条约的一些部分一些专业的机构被建立起来。例如规制公海采矿的国际海底管理局。但是国际海洋法公约很大程度上还是依靠各成员国和现有的组织来进行监督和执行。结果就是“九龙治水”(如图),高层游说组织全球海洋委员会称之为“有组织的灾难”。

 

个别机构的工作开展得还不错。规范全球航运的国际海事组织有一个注册系统,商船和客轮在上面都有独一的身份识别号码。这导致这个行业在全球还算比较有序。同时它也对于另一个少见的成功故事居功至伟:船只的常规和意外排放的标准。即便如此,德国智库先进可持续性研究所把它评为最不透明的国际组织。而且它一直是由内部人士主导的:贡献和影响力都是以吨位来衡量的。

 

其他纸面上挺光鲜的机构实际上还没有经历过什么考验。管理海底的机构就是这样一个例子。它拟定了比世界上任何国家的采矿规则都要与时俱进的深海矿业制度。这是有史以来第一次各国在开展活动前制定了规则,而不是像渔业那样等问题发生再想办法解决。

 

目前的问题是政治性而非规制性的:采矿业的收入应该如何分配?深海的矿石理应是“人类共同遗产”,这是否意味着人人都应该有一份?应该如何分享呢?

 

最大的失败还是在渔业的管制上。过度捕捞给海洋带来的伤害比其他所有的人类活动加在一起都大。理论上,公海的渔业是在一系列区域性的机构的管制下,其中一些是针对个别物种的,例如国际大西洋吞拿鱼养护委员会(ICCAT有时也被戏称为“全球捞光吞拿大阴谋”);有些则覆盖特定的区域,例如东北大西洋或者南太平洋。他们决定一片海域哪些渔具可以使用,设置捕捞限额,作业船只限额等等诸如此类。

 

这方面也有一些成功的案例。北极东北的鳕鱼是目前所有鳕鱼种群中存量中最高的,也达到了其自1945年以来的最高水平——即使目前允许的捕捞量也是历史纪录。这证明建立健康的存量和健康的捕捞业是有可能的。不过这是一项双边,而非国际的合作成就。挪威和俄罗斯是捕捞国,他们制定捕捞量的时候联合起来一同遵照了科学家的建议。

 

对于那些破坏性最大的渔具的管控也取得了一些进展。在1991年,联合国禁止了2.5公里以上的流网(从海面挂下去的网,有的长度达到了50公里)的使用。2000年以后建立了一系列国家和区域性的约束来限制海底拖网(把海床上所有的东西刮走)的使用,这些制度在当时大多数人都认为是不可能的。

但是从面上的记录来看还是灾难性的。公海上三分之二的渔业存量被过度捕捞,这是国家管控海域的两倍。非法和不汇报的捕捞的价值达到每年100240亿美元,相当于全球渔业产值的四分之一。据世界银行所言,对渔业的不当管理导致了每年500亿美元的损失,这意味着如果合理管理,渔业通过效率提高可以获得至少这些利润。

 

大多数区域渔业组织没有足够的资金来打击非法渔民。他们不知道有多少渔船在他们的海域,因为目前还没有全球的渔船注册机构。这些组织的规则只对其成员具有约束效力,外来者可以破坏规则却不受到惩罚。吞拿鱼委员会ICCAT的一份专家回顾报告称之为“国际耻辱”。粮农组织FAO的一份调查发现汇报在公海监督和执法的国家超过一半声称他们无法管控悬挂他们国旗的船只。即使他们愿意这么做,到底区域渔业组织或个别国家能有多大作为也很难说。

 

不少国家是否有这么做的意愿也远远不够明朗。渔业的利益主导着各国的立场。只有在管理南极海域的组织科学家还有一定影响力,国际捕鲸委员会也从早期就吸纳了环保主义者。这两个组织对养护的态度最为严肃并不是偶然的。

 

空头支票

 

各个国家实际上可以采取更多措施禁止疑似非法渔船在他们的海港靠岸,但是他们并没有那么做。粮农组织试图建立一个公海捕鱼船只的自愿注册系统,这项努力已经被搁置了多年。联合国有一项渔业存量的协定对区域渔业组织施加了更加严格对要求。它要求签署国对违反规则的船只进行严格的制裁。。但是在只有80个国家批准了这项协定,而联合国海洋法公约的缔约国则有165个。一项研究发现有28个国家,其渔获量覆盖全球总量的40%,但是这些国家并没有达到他们自己加入的粮农组织的行为规范的要求。

 

这不仅仅是某些个别的机构的孱弱,整个系统自身功能就不充足。渔业,矿业,航运业的组织都存在,但是没有一个把海洋看作一个整体。区域海洋组织的主要职责是减少污染,他们覆盖的范围一般不与渔业组织管辖的海域重合。这二者也很少合作得好。(在东北大西洋,双方的边界有所交叠,他们倒是做了不少工作。)几十个组织在海洋事务上扮演着不同的角色(联合国下面就有16个),但是外观上看起来应该来协调这些组织的机构,联合国-海洋,只是一个特设机构并没有总揽的权限。对于这些机构的表现也缺乏监督,评价和报告,走向失败也没有人会提醒他们。

 

推动变革的压力终于蓄积起来。据现任全球海洋委员会主席,前英国外交大臣大卫·米利班德所言,目前的乱相是对当前和未来世代的“恶劣背叛”。“对于经济学和公海治理我们需要新的方法。”他这样说道。

 

这可能会以几种不同形式出现。环保主义者希望暂停过度捕捞的种群或海域的渔业,这几乎要包括公海的绝大部分。他们也希望区域渔业组织在发放牌照前首先要求影响评价。联合国发展署声称发达国家应该把那些令人吐血的每年350亿美元的公海渔业补贴(主要是通过廉价燃料和船只赎买等政策)调整过来用于海洋保护区(类似于国家公园)的建设。

 

也有的关注于制度的改革。欧盟和77国集团希望能形成一项“实施协议”来强化海洋法公约中对于环境和养护的条款。他们一度期望可以从2012年的里约+20可持续发展峰会上启动这一进程,但是由于美国和俄罗斯的反对,谈判将延迟至2015年的8月开始。

 

还有一些人声称应该通过资金支持,赋予更大的执法能力和管理海域整体健康的授权,把努力集中于区域性机构的改良上。德国官方智库全球变化咨商委员会则支持建立全新的联合国组织-世界海洋组织-来增强各国政府对于海洋的管理失灵的认识,简化和理顺目前组织的错综纠结。

 

根据2009年诺贝尔经济学奖获得者埃莉诺·奥斯特罗姆的理论,为了避免公地悲剧,需要给所有有权利使用的人在运营上有发言权,在有权利和无权利的人之间划清界限,指定受使用者信任的监督者,并且使用直接的手段来解决冲突。而目前的情况时,公海的治理没能满足上述任何一个条件。

 

公海管理再怎么改变对两个最糟糕的问题也产生不了所用,这两个问题的源头都是陆地:海洋酸化和污染。即便如此,这也是目前最好的、可能也是仅有的希望来改善半个地球表面的处境。

 

原文地址:http://www.economist.com/news/international/21596990-humans-are-damaging-high-seas-now-oceans-are-doing-harm-back-deep-water

 

翻译:陈冀俍  

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