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波兰气候大会的重头戏“德班平台2.3”(第二次会议第三场)于1112当地时间上午10点开幕,各集团和各国代表团的发言多为重复立场,缺乏新意。由于这是今年六月刚刚正式当选的新一任德班平台联合主席来自特里尼达和多巴哥的Kishan Kumarsingh,和来自欧盟的Artur Runge-Metzger接过接力棒后第一次主持会议,上台伊始,大家期待将会有什么“三把火”。《德班平台》谈判自2011年底开启,经历了20122013年两年的工作,距离2015年新的国际条约达成也还有两年时间,“赛程”过半后面工作压力很大。在此之前都是头脑风暴式的讨论阶段,因此亟需加快谈判速度和效率。

两位主席明确表示,华沙是通往2015年巴黎大会的重要一步,有两大任务:一是2015年条约内容和要点的谈判要更加集中,从讨论中上产生的很多想法中缩小范围,筛选出可以深入谈判的选项,以确保在2014年底的秘鲁利马大会上可以形成初步的谈判案文。二是对提升2020年前的减排雄心要进一步明确可能形成的结果。因而,谈判形式的安排也会更加具体,更加正式,在此之前一直采用的研讨会和圆桌等形式不会再是主角。

可以预见,未来两周德班平台谈判需要为2015年给出更明确的方向。那么目前摆在台上的比较成型的方案有哪些呢?笔者梳理了一下,主要有四个提议方案,分别来自欧盟、美国、非洲国家集团和小岛屿国家联盟。在华沙的谈判中,这四个方案中哪些会得到更多的支持,又会有哪些新的方案冒出来呢?

  1. 欧盟的“分步法”(step wise approach

第一步:事前明确规定,在提出减排目标时提供所需的信息,要确保透明、可量化、可比较、可核证以及有雄心。信息的种类和要求取决于减排目标的类型(2013年)。

第二步:在华沙谈判会议上,所有缔约方决定在2014年形成和提出2020后的减排目标。

第三步:对减排目标的雄心(整个联盟体和单个国家)有一个全面、透明、科学、灵活的国际评估,看其是否能够完成将温升控制在2度的目标。(2014-2015年)要对减排目标的雄心和公平性进行对比,可能用到一些客观指标,例如过去、现在和未来的排放量,预计的GDP、人口、发展需要、减排潜力和成本等。

每个国家都需要说明它的减排目标为什么是有雄心且公平的(基于其国情、责任和能力)。评估后如果需要的话,国家要提升其减排目标,但这一提升是该国家自主决定。

第四步:将这些目标纳入2015年协议(2015年底)。

为了确保可比性和可量化性,各国应该选择统一的减排期间,且明确具体的温室气体控制或减排量的大小。制定减排目标时需要提供的基本信息包括:

-          针对所有类型的减排目标:目标年(或区间)、行业覆盖、气体种类覆盖、计算温室气体的方法、达成目标的时间、哪些是自己内部能做的、哪些是需要外部支持和补充性机制的(比如国际碳市场机制、碳汇等)

-          针对不同的减排目标还需要有额外的信息:绝对量化减排目标或碳中和目标(基准年或区间,目标年或区间的减排量);相对减排目标(目标年或区间的减排量预测,基准年的实际GDP和人口,目标年或区间的GDP和人口预测);相对“照常情景”(BAU)的变化(目标年或区间的减排量预测,照常情景排放量及其计算方法-需要国际统一的指导文件),其他类型比如政策和措施,减排量的预测及其计算方法-也需要国际统一指导文本。

欧盟提出2020年之后,需要有针对减排目标的定期回顾和评估机制,包括对责任和能力理解的更新。

  1. 美国的“承诺和咨询”方案(pledge and consultation

美国方案的基本流程是:各国提出自己内部确定的(nationally determined)减排目标草案(draft commitment),然后进入国际咨询流程,其间缔约方互相讨论其减排目标、互相分析减排目标与自己的可比性和总的减排水平、NGO和独立的机构如(国际能源署)也可以进行相关分析,在UNFCCC会议上有专门的环节(向NGO开放),缔约方可以提出问题和澄清信息。这个流程是鼓励性的,而非通过反复谈判和讨价还价。如果通过信息的沟通某个缔约方其减排目标不够充分,那么他可能面临提升目标的压力,但归根结底是他自己做决定。

时间上美国认为2015年初各国应该有可能提出初步的减排计划,以便咨询流程可以在2015年进行。

在减排目标的类型上,美国似乎更加“多元”和灵活,比如一个国家可以在某个行业选择总量目标,另一个行业选择相对目标,第三个行业可能是个政策。除了量化的行动外,也可以有其他的类型,比如碳定价机制,科研投入计划等。不过各国需要提供其整体消减量的一个预期。

和欧盟一样,美国也提出需要“事前的明晰”(ex-ante clarity),也就是制定减排目标时需要提供一定的信息,甚至比欧盟的建议还要细致,还给出了减排承诺信息表格的一个例子。跟减排目标相关的需要明确的信息包括:

-          基准年(区间)

-          涵盖的行业和气体类型

-          涵盖的排放量在国家总排放中的占比

-          预计的减排量

-          是否使用任何碳交易或碳抵消机制

-          与目标相关的任何方法论和假设

美国特别强调不认为基于“公式”(自上而下)或者30年前设定的国家类型(应该指的是附件1和非附件1国家的二分法)分类方法是有效的,可以说是完全抛弃了防火墙。

和欧盟类似,美国也强调统计系统(accounting),就是要算清楚排放量是多少,而且是适用于所有国家的,要有一定灵活度。

  1. 非洲国家集团的“公平参考框架”方案(equity reference framework

非洲国家集团提出的基于原则的公平参考框架,参考了南非专家的研究成果以及气候行动网络等NGO的建议,主要包含三个内容:

-          基于全球长期温升控制目标确定全球目标(包括减缓和适应,以及相应的资金、技术等需求)。

-          基于缔约方的历史责任、当前的能力、发展需要,几个维度的考量确定其相对公平的贡献水平。

-          “事前的评估流程”,各国自己确定(nationally determined 的减排目标,把这些目标与科学要求(科学评估)和公平要求(公平评估)进行对比,协调国家情况和国际减排要求

非洲国家集团认为,这个框架提供了附件1国家和其他各国的最低减排要求门槛,以及附件2国家最低的资金要求门槛,并保留了灵活度。

  1. 巴西的方案:基于政府间报告(IPCC)的、以历史排放责任为基准的参照方案(reference methodology on historical responsibilities by the IPCC

巴西的方案与其他几个相同的是:国家减排目标也是自下而上报送的,根据历史责任、国家能力和内部情况等制定的。最重要的是要与国家的历史责任相一致,通过邀请IPCC(政府间气候变化专门委员会)开发一个考量历史排放责任(从1985年以来)的方法,用以指导各国内部的目标咨询和确定过程。IPCC还应提供指引,各国可以比较容易地来测算自己的历史累计排放(涵盖各个行业和各种气体)等。IPCC也可以成立专家组对各国对升温的历史贡献进行计算。

时间上,这些方法要在科技咨询附属委员会第40次大会上(SABSTA-40),也就是2014年第一场谈判的中间会议(通常在6)上提出来,这样各国可在2014年(例如9月的联合国秘书长召开的气候峰会上)给出自己历史责任的初步计算结果,以便在2015年底的气候大会上达成新的气候协议。

 

在过去两年的德班平台谈判中,中国一直以“立场相似国家集团”和“基础四国”(更多是前者)为盟友,主打防守牌。作为全球温室气体排放第一大国,作为不少发展中国家翘首盼望的带头人(big brother, 中国在德班平台的谈判进入实质阶段时,应该提出自己的具体方案摆上桌面,引领谈判。

 

 

李莉娜 创绿中心气候与金融政研部研究员

杨富强 国际自然资源保护协会高级顾问、创绿中心理事

 

2013年11月13日 于波兰

 

感谢中国民间气候变化行动网络(CCAN)和伯尔基金会的支持。

 

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