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作者:白韫雯、陈冀俍、李莉娜

 

为了避免气候变化带给人类灾难性的后果,清洁技术和绿色能源需要在全球范围内大规模开发和利用。在这一根本和长远利益上,发达国家与发展中国家是一致的。

中欧光伏贸易摩擦对处于全球不同分工的光伏产业链都具有严重的破坏力。贸易保护主义的实质是以国家利益之名保护部分企业的利益,伤害的是消费者的利益以及 全行业的健康发展。发展中国家的清洁技术和生产能力应该得到有序的国内政策以及鼓励竞争的国际贸易环境的支持,而非打压。

世贸规则和气候变化的治理机制有着多方面的联系和影响,目前冲突广泛存在。世贸组织的反倾销规则在实践中成为对竞争的限制而非保护,中欧光伏贸易摩擦则是贸易与气候治理的深入并广泛关联的又一个缩影。而这一系列问题须通过综合性的方式从制度上进行理性回应和解决。

国际气候谈判在哥本哈根之后进入低潮调整期,后2020国际气候制度的谈判和形成过程中,欧盟和中国将扮演重要角色,二者良性互动是谈判推进的关键条件。而光伏贸易摩擦将导致彼此减少互信和好感,直接或间接影响双方在谈判中的交流进程和可能持有的立场和态度。

中欧共同且最大的利益是可再生能源在全球的迅速推广,努力实现全球气候保护目标。建立有序竞争,需求强劲的全球光伏市场符合这一利益。我们呼吁,中欧双方 展开积极对话,推动有效的全球气候治理和贸易治理模式,在政府、企业和民间多个层面上增强沟通和合作,协商并妥善解决分歧,为应对气候变化的全球协作树立 典范。

1 事实陈述

继去年美国提起对产自中国的光伏电池产品展开“反倾销”和“反补贴”调查之后,以德国SolarWorld、意大利ProSun等为代表的光伏公司在今年 7月向欧盟委员会提起对产自中国的太阳能光伏产品实施反倾销调查申请。2012年9月6日,欧盟委员会正式启动对进口自中国的光伏产品(包括晶体硅组件、 电池、硅片)进行反倾销立案调查,其涉及金额超过210亿美元(即约为2011年中国对欧盟的光伏销售额),占中国出口量的80% 。初裁结果会在9个月内公布,终裁将在15个月内公布。随之,欧盟于2012年11月8日又启动了针对从中国进口的太阳能电池板及其主要部件的反补贴调 查。从涉案产品的进口额看,本次反倾销反补贴调查是欧盟迄今对中国最大规模的贸易诉讼。

中国商务部对此发表声明称:“中方呼吁欧方能从中欧经贸合作的大局出发,认真考虑中方的立场和建议,通过磋商合作解决光伏产品贸易摩擦。”欧盟委员会方面 没有直接表态。作为对调查的回应,中国在今年7月也启动了针对美国和韩国产多晶硅的贸易调查;11月初中国商务部宣布启动针对欧盟产太阳能级多晶硅的贸易 调查。

半年里接连不断的立案调查加剧了中国与各国在可再生能源方面的贸易争端。根据时效性以及对行业影响的规模,本文重点以欧盟反倾销调查案及其影响进行分析,但我们的立场与观点对同样适用于美国、欧盟的反补贴调查案以及中国的倾销与补贴指控回应。

2 中欧光伏贸易摩擦对行业影响

2.1 中国光伏举步维艰

光伏作为中国着力打造的低碳、战略性新兴产业之一,在国家相关政策的支持下,通过十几年发展,取得的成绩有目共睹。2010年中国太阳能电池组件产量上升 到10GW,占世界产量的45%,连续四年居世界第一 。中国光伏产业链年产值超过3000多亿元,光伏行业吸纳就业人数30-50万人。2009到2011年间,中国太阳能电池对欧洲出口的总额在 70-80%左右。然而,中国光伏产业仍面临诸多挑战。最主要的问题在于外需导向过重,国外在利用上通过各种政策支持先行一步,国内的支持政策重生产而轻 利用,内需萎靡。而当海外市场受到供需阶段性失衡影响时,自然造成行业产能过剩。其次,整个光伏产业链上,利润率较高的原料制造设备提供、下游安装服务等 链条掌握在欧洲企业手中,而中国仍处于价值链的底端,使其为全球光伏行业承担巨大的污染与转移排放。

欧洲作为中国光伏行业最大的出口地,欧盟反倾销调查一旦成立,将对产自中国的太阳能产品征收高额关税,致使中国太阳能产品很难或无法进入欧盟市场,对光伏 企业以及地方政府的影响将是巨大的,可能会给中国造成超过3000亿元的产值损失,使大规模的行业人员失业。甚至引发其他国家也对中国其他外向型产业采取 贸易保护主义措施,导致更频繁的贸易摩擦。

2.2 欧洲光伏产业亦受牵连

过去十年中,光伏行业在世界范围快速增长。2001至2011年,全球光伏装机平均年增长率为58.6%,全球2011年总光伏装机容量约7000万千瓦 。在欧洲发展尤为强劲,德国光伏发电新增装机容量2010年为740万千瓦,成为该国新增发电装机规模最大的电源 。整个欧盟在2010年更是出现了光伏新增装机容量超过风电的历史性突破。

在光伏产业快速发展的2009至2011年间,中国光伏产品在欧盟国家市场的占有率更是逐年提高,特别是太阳能电池,2011年中国对欧盟出口的光伏电池 总额是204亿美元,占欧洲市场的65%。正是由于中国物美价廉的太阳能电池出口,促进了欧洲光伏市场的快速增长,使欧洲光伏发电成本迅速下降。目前,德 国光伏发电成本达已低于其零售电价,使得德国已基本实现用户侧平价上网。

欧盟对中国实施反倾销调查申请,根本上是违背欧盟的综合利益的。欧洲以德国为代表的国家,其光伏电价已进入平价消费时代,未来若缺少了来自中国的低价光伏 产品供应,其终端市场的光伏系统安装价格势必将大幅升高,受影响的是购电的消费者,也会延缓欧洲各国可再生能源消费比例目标的达成。尽管此举会给欧盟境内 的光伏中游产业链企业增加1万人左右的就业,但对上、下游产业链,包括对中国出口的硅料、辅料、设备,及系统成本升高对终端电站开发环节等可能产生连带影 响,进而导致约30万人失业 。

3 限制而非保护竞争的WTO反倾销规则

国际贸易中反倾销的斗争由来已久,主要反对的是国外倾销者通过低价将国内生产者排斥出市场,继而规定出垄断价格,使消费者受损,它属于掠夺性价格歧视,反倾销的目的是

保障竞争的公平和消费者的利益。但在实际操作中,反倾销的行为是否准确地针对了掠夺性价格歧视,存在很大争议。特别是以贸易自由化为标志的全球化的进程中,反倾销是最常见的贸易壁垒,常常被认为是贸易保护主义的表现形式。

在关贸总协定中,倾销的认定标准是出口价低于正常价值。如果出口国国内市场不存在相同或类似产品,无法进行适当比较时则可以采用第三国价格或结构价格。协 定中规定了确定“正常价值”和“实质性损害/阻碍”的确定方法,但是这些方法更多是指导性的原则,而在实际操作的过程中,实施调查的机构(即立案方)在取 证和选取参照的时候还是有很大的灵活性 。而调查过程的相对封闭性,则加大了“有倾向”地进行方法选择和计算的风险。

在针对中国的反倾销诉讼中,由于中国在世贸组织中尚未被承认是市场化的经济体,因此在调查过程中处于更加不利的位置。调查方会以此为理由选取对己方的企业 有利的参照数据来计算倾销的程度。这些因素将对终裁税率的公正性造成很大影响。本案件中,由于欧盟暂未承认中国的市场经济地位,欧盟委员会对中国光伏企业 倾销的事实认定将选取一个市场经济国家作为替代国,以对中国光伏产品的正常市场价格进行判断。在欧盟的立案文件中,这一替代国被选为了美国。然而,美国在 此行业存在明显的比较劣势(所以之前美国才会启动反倾销调查),不具备可比性。

反倾销调查的启动并不总是为了反对不公平的贸易,而常常是为了防止竞争。欧盟在1998至2001年间启动的反倾销调查中,有68.2%判决的经济性基础 (即“正常价值”和“实质性损害/阻碍”)是值得质疑的 。有一些反倾销案实际上只是一种报复性手段 。在光伏行业,这一点可以从贸易摩擦发生的时机与欧盟电池行业的发展行情的密切联系看出端倪。如图所示 ,2007和2008年,欧洲电池出货量与中国差不多,但2009年市场增长放缓,加上我国产量快速增大,欧盟的贸易保护主义开始抬头,有提出立案倾向, 到2010年由于市场行情好,企业经营状况都不错,但到2011年产业情况发生变化,欧洲再度出现了反倾销的立案倾向。

贸易战的结果往往是一部分企业的利益得到保护,而大量消费者的利益受到伤害,在市场规模不变的前提下,贸易战是出口国和进口国之间的零和博弈,但是消费者 在这场游戏中永远是受害者。光伏贸易摩擦的时机和欧洲光伏市场行情的联系提示我们,化解这种冲突最好的办法就是扩大市场规模,让各国的企业有更广阔的空间 开展质量和价格上的竞争,行业能够得到发展,消费者则能得到实惠。

4 贸易与气候治理的关联

4.1气候治理与贸易机制的冲突

气候变化及其应对行动对各国经济活动和国际贸易都意味着重大的影响。因此,减缓和适应气候变化需要来自国内与国际机构的行动, 包括专门规范贸易活动的机构。这种逐渐凸显的联系及其重要性被三十多个国家的贸易部长在2007年的印尼部长级会议上强调, 它们“认识到应对气候变化的具体行动,及促进气候变化、贸易和发展之间联系和相互支持,对于可持续发展的重要作用。” WTO成员国也在环境商品和服务谈判的背景下讨论了气候变化议题。世贸规则和气候变化的治理机制有着多方面的联系和影响,包括法律规定、多哈谈判进程,以 及通过世贸组织解决争端的机制等。但国际社会对这些联系并没有深入讨论,更提不到系统化地解决存在的问题,因此,冲突依然不断涌现。

借助WTO机制对各国可再生能源支持政策提出质疑,是常见的气候治理和贸易机制之间的冲突,例如:2010和2011年,日本和欧盟起诉加拿大安大略省绿 色能源法令的相关规定、日本起诉加拿大安大略省可再生能源上网电价的政策,以及美国起诉中国风电装备基金等。而近期中欧光伏贸易摩擦则是贸易与气候治理的 深入并广泛关联的又一个缩影。从贸易摩擦的角度看,本案件并无特殊,但放在气候变化的全球背景下,贸易战所损害的不仅仅是消费者利益,还有全球气候保护的 共同利益。虽然贸易自由与气候保护的目标有时会出现一定冲突,例如边境碳税可能产生绿色壁垒,但是在可再生能源这一点上,贸易自由的利益与气候保护的目标 是高度一致的。为了实现全球气候治理、完善国际贸易制度的目标,推进可持续发展,气候变化和贸易之间的联系所导致的一系列问题必须通过综合性的方式从制度 上进行理性回应和解决。

4.2 对气候谈判的影响

气候谈判范畴内,中国和欧盟对气候保护的态度以及彼此互信的关系是至关重要的。随着新科学证据的不断出现,人类活动排放温室气体与全球平均温度上升之间联 系的不确定性越来越小,但气候谈判并跟不上科学的脚步,甚至被甩在了后面。自从哥本哈根闹剧后,国际气候谈判进入了一个低潮期,脚步放慢,不确定性增加。 新的政治与经济的变化,包括关键国家和地区领导层的换届、全球经济和金融的衰退,都让气候谈判的进展变得更加艰难与迷茫。去年德班举行的《联合国气候变化 框架公约》第17次缔约方会议,达成了建立适用于所有缔约方的一个新的后2020国际气候制度的共识,这为各国在应对气候变化上有所作为提供了一个新的机 遇。基于国际影响力以及国内经济和排放规模的考量,欧、美和基础四国的三角关系因而是决定未来国际气候制度形态、范围和有效性的关键。由于美国国内政治对 于气候议题的态度几年内很难有大的改观,建立国际制度的领导责任自然落到了欧盟和基础四国的头上。而鉴于其强大的经济总量以及政治制衡的调解角色,中国在 基础四国中扮演的作用是至关重要的,这就使中欧之间的关系在气候谈判的国际舞台上显得尤为重要。

中国和欧盟已多次声称自己会在建立良好的气候制度进程中发挥建设性的作用,也都各自在境内展开了强有力的减缓气候变化的行动,可再生能源行业就是一个很好 的例子,中欧各自在全球可再生能源行业的发展上发挥着领导性的作用。同时,中国和欧盟间的经济、贸易和政治联系非常紧密,双方互利共赢的战略伙伴关系不断 发展。中欧在谈判中有进一步靠拢的必要性和可能性。然而,现实却与期望相去甚远。此次中欧间光伏摩擦就是相悖一例,贸易保护主义使得双方争端加大,导致彼 此减少互信和好感,直接或间接影响双方在谈判中的交流进程和可能持有的立场和态度。

5 民间建议

作为致力于环境保护和应对气候变化的中国民间组织,我们相信,在全球应对气候变化的挑战下,中欧共同且最大的利益是相互支持,推动可再生能源,努力实现全 球气候保护的目标,特别是共同促进光伏产业在全球的快速与有序发展。我们反对,以行业保护为由而实质损害广大消费者和企业利益的贸易保护主义。我们呼吁, 推动有效的全球气候治理和贸易治理模式,中欧双方展开积极对话,协商并妥善解决分歧,把握应对全球气候变化这一紧迫和长远的共同利益,才是明智之举。

1 中欧积极政治对话

为应对全球气候变化和推动可再生能源的发展,中国政府应强烈要求欧盟撤销立案调查,反之亦然,以避免贸易战,减少对国际气候谈判进程和全球减排目标的不良影响。中欧应尽快展开磋商和谈判,认真倾听双方行业的正当关切并寻求妥善解决。

刚结束的第十五次中欧领导人会晤发表的联合新闻公报上,对进一步深化中欧全面战略伙伴关系,以及在贸易、气候变化、能源和创新等多个领域的合作都给出了明 确的指示。双方一致认为:开放的贸易与投资环境以及反对各种形式的贸易保护主义对实现可持续的经济复苏十分必要;强调要开展国际合作应对气候变化问题,同 意在中欧气候变化伙伴关系框架下,就应对气候变化和推进低碳发展进一步深化政策对话和务实合作。但是,会晤并未就贸易与气候和能源的交叉问题给予足够重 视。我们建议:在中欧能源高层对话或经贸高层对话的框架下,亟需成立关于可再生能源和贸易的联合工作组,讨论建立WTO争端相关的协商解决机制,并对相关 问题达成协议。过程中应保证双方的利益相关者充分参与讨论,探讨“共赢”之道。

2 国内政策持续大力支持

现阶段,中国光伏产业的发展仍以外需为导向,欧盟则是在利用上先走一步。当欧债危机造成海外市场萎靡,国内又因并网受限而限制市场发展时,就导致产能过剩 的现象。然而,这种以消耗能源、承受较大国际转移排放压力的外需拉动发展模式难以为继。值得肯定的是,为应对当前光伏的困局,国家能源局9月迅速出台了鼓 励分布式光伏发展的政策 ,随后,各部委又决定在年底再启动一批金太阳和太阳能光电建筑等示范项目。政府已在出台强力的措施帮光伏走出寒冬,我们仍更期待国家能持续的创造积极的宏 观环境,向市场发出明确的信号,推动可持续性的内需,支持光伏整体发展。这就需要政府能打破目前对生产企业碎片化支持的局面,避免扭曲行业竞争导致浪费, 开发多样化的国内应用市场,为企业提供公平竞争的平台。光伏的成本由于规模经济和学习曲线正在迅速降低,随着化石能源价格的上涨,可能很快就不再需要政府 补贴,实现平价上网,而政府的补贴以及开放的市场竞争可以加快这个成本下降的过程。因此,中央政府应制定稳定的公共与财政扶持政策,出台完善的管理办法, 打破光伏发电并网的壁垒。通过透明的定价机制,推行长期上网电价制度,对各类太阳能发电项目提供稳定的信贷和多元化融资渠道的支持,规范光伏行业清洁生 产,推动行业升级。

3 中欧企业良性沟通

中国是太阳能的最大潜在市场,“金太阳示范工程”、“可再生能源发展“十二五”规划”等一系列鼓励政策又都证明政府是支持国内光伏产业发展的。因此,无论 从资源条件、政策导向以及实际需求的角度,中国企业对光伏行业仍应抱有信心。当内需市场启动,企业淘汰落后产能,中国光伏产业会逐渐正走上正轨。同时,中 欧企业双方代表产业先进生产力与管理水平的优势企业应展开积极沟通、协商,努力促成行业间对话,建立规范有序的市场环境,形成互惠互利的全球分工体系和行 业协作模式。同时,双方企业在产品研发、生产、销售等领域也要开展密切合作,发挥各自的比较优势,实现互利双赢。

4 民间参与推动对话

中欧民间应积极对话,全力配合与支持政府、行业共同寻求问题及时和有效的解决。在光伏反倾销案件的谈判磋商、中欧高层可再生能源和贸易联合工作组的搭建, 以及制定国内行业发展政策的过程中,需建立政府、企业和民间广泛参与、多方合作的长效机制。特别是在当气候目标的实现碰到国际贸易摩擦、政治利益而停滞不 前时,民间组织以超越国家经济目标、超越气候政治问题本身的客观视角,采取应对气候变化的有效行动,帮助政府达到甚至超越承诺的减排目标,确保气候变化与 相关经济政策的相辅相成,实现协同效应,从全球治理、公共政策的制定和社会监督等角度进行建言献策和参与实践。

 

全文链接:http://www.ghub.org/document/%E5%88%9B%E7%BB%BF%E4%B8%AD%E5%BF%83%20--%20%E8%AE%BA%E4%B8%AD%E6%AC%A7%E5%85%89%E4%BC%8F%E8%B4%B8%E6%98%93%E6%91%A9%E6%93%A6.pdf

 

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