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波恩六月谈判 ——在哪里、去哪里和怎么去

2014年第二场联合国气候变化谈判间会经过了两周谈判,于本周日在波恩闭幕。此次会议包括了三个轨道- 执行附属机构(SBI)、科学技术附属机构(SBSTA)以及德班平台(ADP),以及不温不火的两场部长级会议。

 

1.  德班平台的争议和前景

 

1 波恩谈判会场(摄/李莉娜)

 

根据华沙大会决议,今年年底利马COP大会有两个具体任务要完成:一是就后2020气候协议的要素(elements)案文达成一致,二是确定在新协议中的国家自定贡献预案Intended Nationally Determined Contribution, INDC)所需提交的信息(upfront information)。

 

UNFCCC谈判惯有的拖堂不同,此次会议作为谈判核心的ADP,比预计日程提前一天,于周六完成了闭幕会议,这样的提前尚属首次。但这并不意味着ADP谈判一帆风顺,相反,各国不仅在今年主要谈判产出的争执比较大,而且很可能此次的速战速决仅仅是推迟了更加剧烈的谈判流程之争。从我们在现场的跟踪看,无论是观察员还是谈判代表无不对通往十月新一轮谈判之路表示慎重

 

ADP闭幕会上中国代表立场相似发展中国家集团(LMDC)的发言,警告意味十足,重申的也是本周会场内外多次提到的流程之争,即ADP主席在未来谈判案文拟定中的作用。此次会议之初,ADP主席于65日发布了其对INDC的案文供各国磋商参考 。此举得到截然不同的反应,有些国家支持,而LMDC则强烈反对主席的做法,认为未来的谈判案文应该是在各国立场(包括发言、提案、会议室文件CRP, Conference Room Paper等)基础上,根据德班授权的几个主题(如减缓、适应、资金、技术等)将各国立场以要点形式罗列出来,然后国家间通过谈判磋商确定分歧和弥合。此外,LMDC对于谈判的顺序也有自己的看法,应该先谈大的框架(即明确要素),然后根据要素设计INDC,最后再确定其所需提交的信息。但是,ADP主席与其他国家集团的积极关系(尤其是欧盟和小岛国),以及最不发达国家等发展中国家对谈判进展和效率的期望,与LMDC对谈判流程的设计有一定的张力,需要各方的智慧和积极参与,以期达到效率和公平的平衡。

 

从去年底华沙气候大会最后的对峙中的“首次发明,到成为今年谈判中代表口中新的高频缩略语——INDC(国家自定贡献预案)当之无愧是此次会议(以及未来谈判)的最高频词汇。未来几个月的谈判需要回答一系列问题,包括INDC是什么(包括哪些内容),如何准备INDC(技术层面和国内流程等),何时以及如何提交和提出INDC(国际层面),不同的国家贡献所需要的信息,如何进行评估(assessment和核算(measuring/MRV)等等。

 

INDC的内涵首当其冲成为争论焦点,发达国家把重点放在减缓,而发展中国家则希望同时纳入适应、资金、技术等。于此类似,针对新协议要涵盖哪些要素,发达国家也是重点推减缓议题,而发展中国家则希望同时注重适应、资金、技术等,要全面和平衡。对INDC的明晰,直接关系到新的气候协议的核心,以及各个国家可能承担的任务和责任,因此,也是各国交锋的重点。

 

INDC的提交时间和评估流程是争论的又一焦点。美国、小岛国、墨西哥等认为,根据华沙决议,INDC应于2015年三月提出;而欧盟、ALAC、小岛国等认为,国家目标是否足够雄心、足够公平,能否达到2度目标,需要一个评估流程——即使在UNFCCC下实现不了,非政府组织和各国智库也都在准备各自的评估。

 

从大会和几个跟INDC有关的边会来看,未来的走向很可能是双轨并进- 长期和短期目标。作为短期目标,国家需要提出20252030年的INDC 尤其是减排目标;而长期目标则是新一轮对温室气体净零排放( “NET ZERO” /100%可再生能源/去碳化的讨论(尽管与之前LCA的谈判不同,ADP尚无单独针对长期目标的谈判组)。各种力量,包括国家、智库、UN系统、国际组织、NGO等,都开始从不同侧面开展和加强对这两个目标的推进。以NET ZERO为例,有研究罗列了不同国家对其的认可和支持程度(如图2),包括支持零碳、长期目标、有雄心的可再生能源转型目标等。而其中中印则属于仅支持2度目标,但并没有具体的长期/零碳/可再生能源占比大于50%的发展目标。未来谈判需要有针对这两个方向的策略和准备。

 

2: 长期去碳化国家列表(来源:Farhana Yamin

 

2.  其他关键议题

 

资金问题永远是气候谈判的焦点和影响各国立场和组合关系的关键变量。此次会议上,气候资金主要有三个重点:

 

绿色气候基金(GCF)的注资:波恩会议前期GCF完成启动前的最后准备,并宣布可以开始接受资金注入和资金发放G77集团(发展中国家)提出GCF初始注资应达到150亿美元。这个数字如何实现(哪些国家注资)、何时注资等将成为今年谈判的重点。此外,适应基金(Adaptation Fund)提出今年的筹资目标8000万美元。还有国家提出南南团结基金(south-south solidarity Fund)以便从发展中国家那里获取资金(立足已有的南南合作基础)。利马气候大会主席秘鲁将资金作为其重点议题,它同时也是新的GCF董事会成员。

 

长期资金的路径(弥合通向20201000亿资金的差距)和透明度:波恩会议期间谈2020年前气候资金问题的“长期资金”工作方案(Long term finance work program)举行了两场研讨会,并创新性的采用世界咖啡馆的小组开放式讨论形式。此外,资金问题的定义和透明度(MRV)等一直是焦点,既去年决议中对发达国家每两年就气候资金信息进行汇报的决议后,透明度问题在不同轨道(包括SBSTA, 资金常设董事会(Finance Executive Committee)均继续推进(如图3)。秘鲁主席很可能会在利马大会上组织财政部长会议,以期推动此议题。

 

3:附件1国家报告资金信息的方法论

 

 

 

 

 

 

2020气候协议中的资金安排:资金是否要成为INDC的一部分,后2020需要的资金量是多少,来源构成(如公共和私有资金、如何保证额外性),出资方(如发展中国家是否要出资),如何使用(如减缓和适应的比例),透明度等,都是需要逐渐明确的。

 

 

 

 

 “损失和损害机制”(Loss and Damage Mechanism一直是发展中国家,尤其是最不发达国家(LDC, 小岛屿国家联盟(AOSIS, 非洲联盟关注的焦点,也是去年华沙会议为数不多的胜利之一。此次会议上就其执行委员会(Executive Committee)的安排和组成进行了讨论, 达成了初步案文,在具体文字磋商过程中,再一次体现了发达国家和发展中国家对于其谈判速度的不同期望。 也有发展中国家认为,该议题给予的谈判时间过短,希望未来能够安排更多时间。中国在此问题的谈判中表现的并不积极。

 

 

 

农业: 新一轮IPCC报告认为,农业、林业和土地利用(AFLU)的排放占全球温室气体(GHG)总排放的20%以上。而去年华沙会议在林业减排(REDD+)上的进展并没有带来农业议题的类似成果。一直以来农业因为与民生等的特殊关联,导致发展中国家希望重点放在适应上,而发达国家则希望也纳入减缓(同时考量)。波恩会议上欧盟“出乎意料地提出将IPCC新报告等纳入农业谈判案文,使得整个谈判出现僵局,也再次凸显了这一议题的分歧。

 

 3.  新的期待——北京、纽约、波恩、利马

 

今年下半年将是全球及主要大国气候外交和气候政治活动密集时期。

 

七月北京将迎来新一轮的中美战略经济对话,根据美国方面的信息,此次对话除了推动中美气候工作组几个具体领域的合作外,还将有关于HFCINDC等相对政治敏感性更高、与气候谈判关联更密切的议题的讨论。

 

而九月联合国气候峰会,十月波恩ADP谈判会议(今年增加的第二场间会),以及年底利马大会,都面临各方新的期待。气候峰会期待国家领导出席,推动全球气候政治承诺力度,带动关于气候资金、减缓目标、国际合作机制(ICIs, international cooperative initiatives),弥合2020年前在资金和减缓等方面的差距,并为后2020年后协议谈判打下基础、注入政治活力。十月波恩会议开始谈判案文磋商,而年底利马大会完成去年华沙对ADP安排的两个任务,为明年谈判打下基础。

 

除了谈判中的传统核心议题外,城市低碳韧性发展、能效和可再生能源、资金的延伸议题(包括能源投资转型、创新性投融资)等也都在酝酿当中,可能成为新的亮点。如美国近期频频就城市(次国家subnational)的减排行动发言,似乎又将有新的动作。而国际组织如世界银行、联合国人居署、以及各类城市低碳网络(如ICLEI, C40等)也在造势和形成合力。

 

4.  为什么中欧应该走得更近

 

自去年美国新一轮的气候外交发力(亦包括促成中美气候声明和联合工作组等)以来,有关G2的声音再次起来。而对自下而上模式的青睐,也让中美在谈判桌上下的表态常常有着呼应之势。笔者认为,仅仅做中美合作是不明智的和不足够的。考虑到以下因素,在气候外交的大国关系平衡中,中国应该同欧盟建立更加密切的合作:

 

欧盟对京都第一和第二期的贡献,为整个气候机制的形成和发展做出了贡献,而这也为其持续发生影响力提供了基础。尽管国际谈判和国际关系是现实的国家利益和实力较量,但气候变化议题由于其特殊性,不可避免要有道义要素,加之国际机制有其本身的惯性,这些也指向欧盟及其谈判策略的持续影响。

 

欧盟的外交尤其是气候外交实力仍不容小觑。德班COP的记忆仍历历在目,从谈判集团的合纵连横,到持续的舆论引导,再到与各种力量的互动(包括媒体、NGO等),都充分体现了欧盟的外交实力。此外,作为气候资金较为主动的提供国,和国际多边机构的重要参与者,欧盟与不少发展中国家的关系也具有极大的韧性。

 

欧盟的低碳成就和低碳技术使其成为中国未来的能源/低碳/发展模式转型的天然盟友--不仅是2015,也不仅是2020,而是一个长期的战略转型。在发达国家当中,欧盟通过过去二十多年的努力,在实现经济发展与碳排放脱钩(如图4)以及低碳技术等方面都有着长足的进展和领先的优势。

 

平衡和攻守之术:气候谈判愈加复杂,中国压力不降反升,因此,需要在大国间进行平衡,也需要通过创造战略回旋空间提供攻守的可能性。而欧盟基于其体量和角色是这一平衡的关键一环。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4: 欧盟GDP增长与碳强度/总量下降情况概览

 

5.  结语

 

展望未来,中国既需要在已有的较好基础上做好国内功课,在节能减排、环境治理、经济结构调整、产业升级和社会治理的背景下,进一步推动相关政策和面向未来的减排路径研究,形成愿景和合力;也需要采取更加主动的、积极的和进取的谈判策略,构建大国间、发展中国家间、以及多利益相关方的多层面、多维度的关系网络,引导谈判走向和舆论支持,树立负责任大国形象。

 

 

2014年6月15日 发自波恩

李莉娜,创绿中心气候与金融政研部研究员

杨富强博士,自然资源保护协会高级顾问、创绿中心理事

 



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