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常州毒地事件再次警示环评“放权”需谨慎

编者按:常州外国语学校“毒地”事件的发生,再次把人们的目光投向跛脚的“环境影响评价”。而一年前,正是江苏省政府首先发文加快和简化了环评的程序。这里就把这篇一年前讨论简化环评问题的老文贴出,再次敦促环评改革的方向应该是削尖牙齿捍卫公共利益,而不是拔掉牙齿自毁长城。

 

2015年2月17日,江苏省政府办公厅发出红头文件,其中提到中介服务“环境影响评价”应当加快和简化,报告表、登记表由企业自行完成即可,最为复杂的报告书应当原则上15个工作日内由具备环评资质的单位完成。

这个新规定引起了环评界的震动,甚至部分地方环保局都感到无所适从——根据现行《中华人民共和国环境影响评价法》,环评报告书和报告表必须由具备相应环评资质的单位编制完成后,递交环保部门审批,之后项目方才具备动工建设的环境合法性。也就是说,江苏省的这个红头文件,本身与环评法的具体规定有所冲突。

15天完成报告书的文件精神,被部分业内人士调侃为“逼良为娼”——这意味着迫使环评单位粗制滥造、编造公众参与意见和数据。

简政放权的宗旨,是减少行政对市场的干预。在法治社会,一切行政干预必须在法律允许的范围内。江苏省这份文件规定的“简政放权”,无异于以一种扭曲来调整另一种扭曲。

无独有偶,前任部长周生贤主导的环保部,曾在2014年出台新的《建设项目环境影响评价分类管理名录》(2014版征求意见稿),试图对现行的名录(2008版)进行大面积的降格简化。这份名录的作用,是在全国范围内统一报告书、报告表、登记表的划分标准,对2008年前较为模糊的环境影响“较大”“中等”“较小”作出了史上最为清晰的界定(编者注:根据项目的复杂程度、污染强度、项目规模,环境影响评价文档从严至宽分为报告书、报告表、登记表等不同等级)。这个征求意见稿将包括电镀、喷漆等环境影响严重的大量工厂项目和生态影响较重的部分公路桥隧项目划进了报告表的范畴——如果这份新名录得以最终颁布,这些项目甚至可能因为报告表的要求相对简单而绕过公众参与环节。

2015年初,国务院取消了对核准制项目的环评前置要求(编者注:项目审批的行政要求,从严至宽分为审批制、核准制、备案制),此举的精神也被解读为“简政放权”。它意味着今后在核准制要求下的建设项目,只需取得用地预审、规划许可,无需取得环评批复,即可直接取得发改委的立项核准,从而加快进程。在中国,核准制要求覆盖了大部分化工厂、石化厂、电厂、煤矿、金属矿、水电站、公路、铁路、机场等环境生态影响巨大的项目,而发改委核准在中国政策语境下具有极大的权威性,观察人士普遍担忧取消环评前置可能引发又一轮环境和生态灾难。

市场优化资源配置,本身是有利于节约资源保护环境的,但是市场发挥这一作用的前提是对等的议价权和充分的信息公开。包含了公众参与的环境影响评价,实际上是一个议价的过程,如果这个过程被弱化,市场对资源的配置会被进一步扭曲。

除了环评以外,环保部门在上市公司环保核查中也做出了后退姿态。20149,遵循“减少行政干预、市场主体负责”原则,环保部将上市环保核查完全交由证监会负责。在此之前,这一职能由环保部和证监会共同担当。这一思路可以说代表了环保领域这一轮“简政放权”背后的思维,也就是说并不是不管环境了,而是弱化对前端预防的行政干预,由后端法律责任的压力来倒逼前端主动的预防工作。只要看看现在中国有多少实体具有起诉资格,有多少法院能真正保持独立,有多少胜诉后的赔偿能具有威慑力和执行力,就不难想象目前的法治环境能产生多大的实际压力来推动前期的预防工作。

这个思路实际上采纳了一种假设——大多数项目都是能够做到环保要求的,只要压力足够,项目的执行力是有保证的,企业能够承担其行为带来的代价。

这个假设存在三个问题:

第一,预防的成本往往低于后期治理。这就是为什么环评作为一种预防工具被开发并广为运用。环评的成本是一种交易成本,后期的法律诉讼,赔偿也是一种交易成本而且往往高得多,所以为避免前期的交易成本而导致后期的更大的交易成本是得不偿失的。一旦企业无力承担后期的赔偿,最后成本只能任之“外部化”给受害人或者转嫁给纳税人。

第二,环境容量不是无限的。单个项目的“达标”并不代表总量的安全。市场只能够决定如何配置资源,但是对于环境容量这种资源到底有多少可以供市场配置(也就是广义的“生态红线”),是需要政府出来界定的。在目前每年的环保部门的公报当中,还是可以看到一部分因选址失当、环境容量不足、环保措施缺陷而无法得到环评审批的项目,一旦前置预防被弱化,这样的项目的上马几率就可能会大大增加。

第三,倒置了建设项目的强势和弱势方。过去十多年的强劲增长过程至今,各类建设项目遍地开花、高歌猛进,因具备强势的GDP诱惑和工程寻租空间而受到地方政府追捧——追捧后果便是将环保等重要公共利益放到弱势地位。如果一个国家出现显著的项目停滞、建设放缓现象,采取类似放宽前端预防、环保为项目便利让路,倒还是一个可以理解的政策精神。然而中国的情况正好相反,项目增速虽相对放缓但总体仍然强劲,环境治理仍然弱势并在艰难爬升的过程中。建设开发“恃强凌弱”、环保“螳臂当车”的局面,恐因简政放权而加剧。

纵观世界各地,即使项目审批再灵活、行政效率再高级的国家,环境因素和环评审批大多都是必然的、甚至唯一的前置条件。在中国,考虑到环保前端预防、公众参与的不可替代性,加上社会对“蓝天白云”的强烈呼声,国家完善相关政策的思路应当是中介服务、建设企业、公众参与、政府审批与监管“四管齐下”,确保环境影响评价的内容真实、分析准确、标准得当、措施到位、公众意见收录齐全、政府秉公决策。需要做的不是用后端补救替代前端预防,而是进一步改进环评的独立性、中立性以及公众参与水平,并用总量控制、阳光监管和信息透明来予以补充。

对于简政放权的改革,应该在法律允许的范围内把行政部门的权力更加明确地规定出来,必要的时候需要通过修订法律来明确,而且要深入法治改革,使行政权力受到进一步的监督。改革的目标不仅是让行政部门不做不该做的事,更是要让他们把该做的事做好。例如最近环保部决定将其系统内的环评机构逐步脱离,把审批权和环评工作之间的界线进一步明确化。这就是一项很好的改革。简政,但不放权,把属于市场的还给市场,行政权力才能真正放开手履行自己的职责。

魏翰扬,陈冀俍
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